[漁業政策概論]104/04/27課堂記錄

授課教師:高世明  老師

授課日期:104/04/27

參考資料:

C. MacKenzie, 1983, An Introduction to the Economics of Fisheries Management. FAO Fisheries Technical Paper 226, 31p.

內容簡介:

本週主題為國際漁業法及管理組織介紹。

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課程從國際漁業法律架構圖開始,因為軍事需求發展的技術,在二戰後改為民用,遠洋漁業揭開序幕,海洋資源有了明顯的減少。因應於此,從1982年開始,聯合國海洋法公約(一個海洋、一部公約)、魚群協定等軟、硬法陸續出現。(所謂體制,即指一套隱含或明示之原則、常規、規則、決策程序等,在特定之國際關係領域中各行為者之預期以此為中心匯集)

以1982年聯合國海洋公約為例,整個公約有17個部分、320條款、9個附件在紐約通過,同年於牙買加開始簽署行動。公約約可分為三塊,第一到第十一部分是空間規範,第十二到十四部分是功能性規範,第十五是爭端解決。海洋法公約對海洋資源之探勘、開發、養護與管理的規範有三大主軸:空間、魚種(跨界魚種、高度洄游魚種、海洋哺乳類、溯河產卵與降河產卵魚種)、海洋資源(生物:探勘、開發、養護、管理;非生物資源:探勘、開發、管理;非生物資源無法再生,故不包含養護)。海洋資源也分為可再生(永續發展)和不可再生資源(合理利用)。

在永續發展的意涵與演進上,海洋公約約每十年有新進度,1972人類環境會議斯德哥爾摩宣言。1982國際海洋法公約。1987世界環境與發展委員會提出「我們共同的未來」報告書,將永續發展一詞定義為符合當前世代需求又不損及未來世代滿足其需求之能力的發展。綜上而言,永續發展的三項基本要素為:環境保護、經濟成長、社會公平(包含同世代與跨世代)。1992里約高峰會產出21世紀議程、生物多樣性公約與氣候變化框架公約。對跨界、高度洄游魚群進行管理討論,提出「漁捕實體」、負責漁捕的概念、預防性作法、船旗國、設計執法機制(公海登檢:區域漁業組織會員可互登船檢)與條約效力及於第三國之效果等新要素。2002約翰尼斯堡永續發展世界高峰會議,開了永續發展約保宣言與永續發展世界高峰會議執行計畫。

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在軟法方面,責任漁業行為規約的分為一般需求與專業兩部分,過於寬泛難以執行。漁業管理議題的國際發展進程(IPOA)分為四階段進行,海鳥、鯊魚與IUU,目前最受重視的是IUU。

在二十一世紀主要的會議為2005公海漁業治理與聯合國魚群協定研討會和2007神戶聯合會議(五個鮪魚區漁業組織:原本區組織只在該區域生效,無法跨洋進行管理取締,該會議後協定資訊互動、資源養護等)。2005年討論公海漁業管理(聖約翰行動計畫:不具法律約束力),2007年進一步討論執行方法,雖生產兩份國際文件不具法律效力,但為一般實務所採用。例如RFMOs措施之協調、績效評估標準、處理漁撈能力等,從科學/管理和組織內/外進行分析討論。在鮪魚組織上,效能評估為目前海洋國際政策主要戰場。

以國家為單位的漁業管理經常力不從心,因此RFMOs(區域漁業管理組織)補其不足。區域漁業管理組織的效能仍取決於會員國的政治意願,以及組織本身的資源多寡,負債過多的組織也有倒閉之虞。組織資源來自會員國的會費繳納,會費金額取決於漁撈規模大小。目前約有51個國際漁業組織。

以法律效力分類:一類區漁業組織跟FAO有法律連結,為聯合國體制下的組織,另一類則是跟FAO憲章無法律關聯,是自主性的漁業組織。以魚群分類:跨界魚群(鯖魚等)、高度洄游魚群(鮪魚等)、深海魚群。以授權分類:一類對漁業資源有養護管理權限,可進行海上執法、設定養護規定、配額訂定;一類則以研究機構為主,提供科學研究數據,如國際科學委員會;一類以漁業經濟取向為主,與進入海域打魚之國家簽訂協定。

全球各海域主要區域性漁業管理組織如下圖:

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國際組織的重要性為以下四點:管理跨界與高度洄游魚群的主角、管理跨界與高度洄游魚群之國際合作機制、訂定跨界與高度洄游魚群之養護與管理握施、確保養護與管理措施之有效得執法機制。

漁業資源管理不利,肇因之一在於漁業資源減少但政府持續補貼漁業用油,導致業者成本下降,延長在海上漁撈的時間與捕獲量。政府補貼過多,減少企業成本,是變相投資,增加漁船隊的漁捕量,漁捕作業過多難以管理,出現許多違法行為,受到國際組織的制裁。

在漁政措施上,減少一國漁捕能力最為重要。例如減少船隻數量、縮減船隊規模、維持餘留船隻獲利率;減少漁具效率;嚴格限制每艘船的漁獲量;限制可實際作業的漁船數量。在實務上,減船不等於減低漁捕能力,為達成一國內漁捕能力的降低,必須建立在產業界中利益重分配的制度。但減船的依據該以何為標準(新/舊、大/小、賺/賠錢),目前沒有定論。

船舶的國籍也是重要的管理依據,聯合國海洋海公約規定船舶與國家間必須有真正的聯繫,在公海上受該國專屬管轄。並明文規定船不得雙重國籍,否則視為無國籍船隻,但船舶可以更換國籍。主權國家藉由授予船舶國籍來達到主權行使,國籍代表該船舶享有權利即應負之義務,且顯示該國有權對該船舶行駛船旗國專屬管轄權,以及國家在國際法下對該船舶之行為要擔起應負之責任。

權宜旗國與懸掛權宜旗(方便旗)的出現,是由於權宜旗國為嚴格建立國家與船舶之間的真正聯繫,並逃避國家責任的擔負、減低其航政成本。權宜旗船舶逃避其真正母國的法律及行政管轄以降低造船與營運成本。

商船已有多國籍化的趨勢和事實,但漁船卻不被允許多國籍化,是因為商船是海上載具,以服務獲利。但漁船是生產工具,以捕撈生物資源而獲利。

目前國際漁業法政環境的壓力與國內利益平行相矛盾,因應於此,釐訂處理權宜掛旗漁船的政策原則,須符合國際海洋/漁業法律體制的要求。處理權宜旗漁船通常協助其與其他國家成為聯合投資。

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在實務上,國際會議有幾種:雙/多邊(三國以上為多)和外交/非外交(與外交相關與否)。隨著國際會議的目的不同有不同形式,可見下表。

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多邊談判的特色為多方參與、多種議題與多種角色。因此,參與者具有多樣性且會議時間極長,議題複雜因而標準難以判定。多數決不常使用,多以共識決策為主,在不斷談判並尋求妥協下達成各參與方均認為合理可被接受的解決方案。在結果上,多邊談判的結果多為規則之判定,不似雙邊談判通常為實質利益之重分配。在群體動態上,多邊談判的複雜性包括因參與者眾多而產生的群體動態,可表現於聯盟或小集團的形式、人際關係及領導上。

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